[윤리경영(18)-LH공사]공익보다 기업이윤 우선

[글로벌이코노믹=김백건 국가정보전략연구소 윤리경영연구팀장] 최근 2013년 2월에 출범할 차기 정부가 현 정부의 공기업 낙하산 인사에 대해 경고성 발언을 했다. 공기업의 감사나 경영진에 비전문가인 정치인 등이 무차별적으로 임명돼 공기업의 경영건전성에 부정적인 영향을 끼칠 것이라는 우려 때문이다. 한국토지주택공사(이하 LH공사)는 2009년 한국토지공사와 대한주택공사가 합병하면서 탄생했다. 한국토지공사는 택지개발을 전담하는 기업이었고, 대한주택공사는 건설업체의 폭리를 막고 양질의 값싼 주택을 공급하기 위해 만들어진 공기업이었다.

이들 두 공기업은 설립취지와 관계없이 지난 10여 년 동안 부동산 투기를 조장하고, 부동산 거품의 주범으로 지목 받고 있다. 공익보다는 기업 이윤추구를 우선하면서 업무가 중복되고, 부실사업을 추진하면서 막대한 부채로 자체 회생이 거의 불가능하다는 평가를 받았다. 결국 공기업 효율화 측면에서 통합이 논의됐고, 결과적으로 거대한 부실 공룡이 탄생했다. LH공사의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 홈페이지, 언론보도, 국정감사, 감사원 자료 등을 참조했다. 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 LH공사의 윤리경영 현황을 진단해 보자.


◆Leadership(리더십, 오너/임직원의 의지)=LH공사가 슬로건으로 제시하는 ‘Look High 2020!’는 ‘높은 곳을 응시(지향)하라’는 의미로 공사가 추구하는 비전을 암시한다. 미션(mission)은 ‘국민 주거 안정의 실현과 국토의 효율적 이용으로 삶의 질 향상과 국민경제 발전을 선도’하는 것이다. 비전(vision)은 ‘행복한 삶의 터전을 창조하는 초일류 토지주택 서비스 기업’으로 누구나 살고 싶은 행복한 주거공간, 미래를 선도하는 신성장 녹색도시, 글로벌 경쟁력 있는 선진국토 등의 목표를 포함하고 있다.

기업의 핵심가치는 신뢰(信, Best Place), 감동(幸, Best Partner), 도전(進, Best Pioneer)이다. 핵심가치를 구현하기 위해 재무안정성 제고, 사업효율성 개선, 미래성장동력 육성, 고객중심 경영시스템 강화 등의 전략방향을 제시한다. 재무안정성을 제고하기 위한 전략과제는 사업구조 최적화, 재원조달 다양화, 정책사업 정부지원 확보 등이다. 사업효율성 개선을 위해 사업비 절감, 제품 부가가치 제고, 이해관계자 상생협력 강화의 전략과제를 수립했다. 미래성장동력 육성을 위해서는 고부가가치 신사업 발굴, 신성장사업 강화, 기술 및 R&D 경쟁력 강화의 전략과제를 실행해야 한다. 고객중심 경영시스템 강화는 신뢰받는 국민기업 이미지 강화, 미래지향적 신기업문화 창출, 성과중심 경영체계 구축의 전략과제가 필요하다.

경영방침은 국민중심, 업무중심, 현장중심, 미래지향 등 4가지다. 국민중심은 공기업의 주인임과 동시에 고객인 국민의 편에서 생각하고 행동하는 것을 의미한다. 업무중심의 의미는 조직구조, 인사제도 및 업무프로세스를 일 중심으로 개선하는 것이다. 현장중심은 현장의 권한과 책임을 강화하여 최고의 제품과 서비스를 창출하는 것을 말한다. 미래지향은 급변하는 내일을 위해 끊임없이 도전하고 준비하는 것을 의미한다.
2009년 취임한 이지송 사장은 공기업 경영에 있어 신뢰는 생명과 같다는 주장을 하며 청렴서약과 청렴선포식을 하도록 지시했다. ‘Clean LH’라는 목표를 세우고, 비리직원은 바로 해고하는 ‘원스트라이크 아웃제’를 시행하고 있다. 그는 부정부패 척결에 대한 단호한 의지를 비추고 있으며, ‘무신불립(無信不立)’, 즉 신뢰를 얻지 못하면 LH공사가 존재할 수 없다는 생각을 갖고 있다. 각종 자료를 보면 이지송 사장의 노력과 상관없이 LH공사에서 비리행위가 근절되었거나 감소했다고 판단하기 어렵다. 본인이야 부패에 연루되지 않았다고 하지만 임직원까지 윤리경영 의지가 전파되지 않은 것으로 보인다.


◆Code(윤리헌장)=LH공사는 ‘국민주거안정의 실현과 국토의 효율적 이용으로 삶의 질 향상과 국민경제발전을 선도하는 대표 공기업으로 공익을 우선하고 국민행복을 추구해 국민의 사랑과 신뢰를 받는 초일류 토지주택서비스 기업’으로 자리매김하기 위해 윤리헌장, 임직원 행동강령, 청렴실천결의문, 지속가능경영규정 등을 제정했다.

윤리헌장은 임직원의 기본윤리, 고객에 대한 윤리, 협력회사 등에 대한 윤리, LH의 임직원에 대한 윤리, 국가와 사회에 대한 윤리 등으로 구성돼 있다. 특히 다른 공기업에 없는 것이 국가와 사회에 대한 윤리인데, ‘국가와 사회의 발전에 이바지하며, 지역사회의 일원으로서 사회적 책임 활동을 적극 수행’한다고 되어 있다. 8-Flag Model의 ‘Reputation’에 대한 이해를 바탕으로 하고 있다. LH공사는 나아가 ‘국제거래에 있어서 국제협약과 제 규정을 준수하고 현지국의 법규와 문화를 존중하며 현지국의 경제발전에 공헌’하겠다는 의지를 피력하고 있다.

임직원 행동강령은 공정한 직무수행, 부당이득의 수수금지, 건전한 공직풍토의 조성, 위반시의 조치 등을 규정하고 있다. 더불어 청렴실천결의문을 작성해 4가지 항목에 대해 실천의지를 보여준다. 또한 청렴실천서약서에 서명하도록 함으로써 부정부패를 척결하고 청렴한 LH공사를 만들기 위한 제반 노력을 다하고 있다. 임직원은 지속가능경영을 위한 규정을 제정해 장기적으로 지속적으로 성장하기 위한 기반을 확고히 하기 위해 최선을 다한다. 지속가능경영규정은 윤리경영, 고객만족경영, 품질경영, 환경경영, 리스크관리 등의 항목을 포함하고 있다.

◆Compliance(제도운영)=윤리경영을 실행하기 위한 실행조직으로 윤리경영위원회, 윤리실천사무국, 반부패실무추진반, 감찰분소, CA(Cleanup Agent)가 있다. 청렴포탈, 내부공익신고센터, 부조리신고센터, 클린신고센터도 운영한다. 윤리경영 실천여부를 측정하기 위해 자체 청렴도 측정, 간부청렴도 측정, 임직원 윤리의식 진단도 하고 있다. 청렴마일리지 운영, 1부서 1청렴활동 전개, 건설현장 청렴협의체(Clean-Society)운영, 각종 사회공헌활동도 활발하게 전개하고 있다.

시행중인 사업의 발주·입찰·낙찰·계약체결·계약이행 관련업무, 민원처리 등에 대한 감시 및 불합리한 처리사항에 대한 시정권고 등을 하기 위해 옴부즈만 제도를 운영하고 있다. 옴부즈만은 격월로 정기회의, 필요 시 수시로 임시회의를 개최한다. 청탁행위 근절을 위해 청탁행위 등록제도를 도입했다. 임직원이 내·외부로부터 공정한 직무수행을 저해하는 부정한 청탁을 받은 경우 청탁자, 내용 등을 시스템에 등록하면 처벌을 면제하고 청렴마일리지라는 인센티브를 제공한다.

윤리경영을 운영하기 위한 다른 제도로 이사회와 감사가 있다. 사장이 담당하고 있는 조직과 별도로 이사회와 감사실을 두고 있어 외형적으로 독립성을 보장하고 있다. 공기업의 이사회는 부실하게 운영되지만 나름대로 사장의 전횡을 감시하고 지도하는 역할을 수행한다. 감사실은 상임감사위원이 책임을 지고 업무를 수행하며 청렴관련 업무를 책임지고 수행한다. 이사는 상임이사 6명, 비상임이사 8명이다.


◆Education(윤리교육 프로그램)=윤리의식을 고취하기 위해 CEO특강, On/off 및 맞춤형 윤리청렴교육, 청렴아카데미를 운영한다. 직원들도 윤리경영을 강화하기 위한 각종 실천대회와 토론회를 개최한다. 윤리교육을 전혀 하지 않는 한국투자공사, 군인공제회와는 달리 형식적인 교육은 많이 하고 있는 것으로 보인다. 현 이지송 사장이 취임하면서 부정부패와의 전쟁을 강조하고, 각종 실천대회나 교육도 많이 하고 있지만 결과가 훌륭하다고 평가하기는 어렵다.

홈페이지나 각종 외부 자료를 검토해 보면 교육종류는 많지만, 실질적인 내용을 포함하고 있는지 평가하기는 어렵다. LH공사 직원들의 교육수준이나 지적 능력을 감안한다면 교육의 효과가 미미한 수준이라고 볼 수 있다. 많은 교육을 하였음에도 불구하고 아주 기초적인 수준의 부정부패가 근절되지 않고 있기 때문이다. 선진국 공공기관이나 글로벌 기업에서 윤리경영이 정착된 것은 구성원의 윤리의식이 처음부터 높았기 때문이 아니라 지속적이고 실질적인 윤리교육을 했기 때문이다. 형식적인 노력보다는 천편일률(千篇一律)적이 아닌 실질적인 내용으로 교육을 강화할 방안을 찾는 노력이 선행돼야 한다.

◆Communication(의사결정과정)=대규모 택지개발과 분양을 하면서 설계도나 설명서 내용과 달라 입주민, 지역주민들과 마찰을 빚는 경우가 빈발하고 있다. 기반설비를 제대로 갖추지 못하는 것은 부채가 너무 많기 때문이다. 민원의 빈발에도 소극적으로 무대응으로 일관하다가 국민권익위원회의 조정권고에만 일을 하는 시늉만 하고 있어 질타를 받고 있다. 2011년 국민권익위원회의 발표에 따르면 LH공사는 국민연금공단, 근로복지공단에 이어 3위로 시정권고 불이행률이 높았다. 이들 공기업은 국민권익위원회의 권고를 모두 이행하기 어렵고, 현실성이 떨어진다는 불평을 하지만 준수의지가 낮다는 평가를 피하기 어렵다.


◆Stakeholders(이해관계자의 배려)=공기업은 국민을 위한 일을 수행해야 함에도 불구하고 LH공사의 경우 정권의 무리한 공약을 이행하기 위해 부채만 급격하게 늘리고 있다. 국민들 대상으로 땅 장사를 하고, 땅을 분양하면서 허위/과장 광고를 일삼고 있다는 평가도 받는다. 결국 이런 부채는 국민세금으로 충당돼야 한다는 점에서 문제의 심각성이 높다.

2012년 6월 국민권익위원회는 LH공사의 아파트 세부원가를 공개하라고 결정했다. 토지분양이나 아파트분양을 막대한 이익을 내고 있음에도 불구하고 경영상의 비밀이라는 이유로 원가를 공개하지 않는 것은 잘못이라는 것이다. 공익을 추구해야 하는 공기업은 사적 이익의 극대화를 추구하는 사기업과 다르다는 점도 이 결정에 영향을 미쳤다. LH로부터 아파트를 분양 받은 일부 주민들은 ‘부당이득반환청구’를 위한 소송을 줄지어 하고 있다.

공기업의 최대 이해관계자가 국민임에도 불구하고, 정치권이나 건설업체가 아닌지 착각이 들 정도로 사업적 편향성이 심하다. 지방자치제도도 좋은 제도임에도 불구하고, 각종 선거로 공약이 남발되면서 국민세금만 축내는 선심성 공약이 넘쳐나고 있다. 정치권과 밀월관계를 유지하려는 의지가 강한 공기업 경영진들이 냉철한 판단을 하지 못하면서 부실사업이 급증하게 됐다. 요즘 개그콘서트의 희극여배우라는 코너에서 유행하는 말인 ‘과연 누구를 위한 LH공사란 말입니까?’라는 절규가 들리는 듯하다.

◆Transparency(경영투명성)=매출은 2011년 상반기 7조2000억원에서 2012년 상반기 9조3000억원으로 2조원가량 늘었고, 영업이익도 2배 이상 신장돼 경영실적이 많이 개선됐다. 하지만 2012년 상반기를 기준으로 133조원의 부채를 갖고 있으며, 영업이익은 1조5000억원에 불과하다. 부채는 2011년 말에 130조원이었으나 6개월 사이에 133조원으로 3조원이나 늘어났다. 부실을 줄이기 위해 과감하게 사업조정도 했다. 지자체의 개발 요구에 따라 무리하게 벌여놓은 사업 대부분이 부실화될 가능성이 높기 때문에 부실사업장을 과감하게 정리하고, 사업착수 시기도 조정하면서 수십 조원의 절감효과도 보고 있다고 주장한다.

해외사업도 무리하게 벌이다 정돈하고 있다. 알제리, 남수단, 중국, 사우디아라비아 등지에서 신도시 개발을 위한 설계프로젝트를 수주하기 위해 노력한다. 엔지니어링회사와도 해외사업을 추진하기 위한 공동협약을 해 민간 기업이 해외에서 사업을 수주할 수 있도록 공동 참여하고 있다. 하지만 전문가들은 LH공사의 해외사업이 경영정상화를 위해 필요한 것인지, 해외사업 자체를 수행할 능력이 있는지에 대해서도 의혹을 제기한다. 2011년에는 경영난을 이유로 베트남에서 추진하던 산업단지 개발사업을 백지화하기도 했다.

많은 전문가들은 재무구조 악화나 부실화는 이미 예측됐지만 정부나 공사 자체가 경영정상화를 위한 노력을 기울이지 않았다고 지적한다. MB정부 들어 방만하게 운영되면서 민간기업이나 개인의 부채증가속도와 비교할 수 없을 정도로 부채가 늘어난 공기업들은 재무구조를 개선하기 위해 공공요금 인상, 정부보조금 증액 등을 요구하고 있다.

하지만 전문가들은 정치적이나 방만하게 벌여 놓은 사업들을 원점에서 재검토하고, 정부부채와 동일한 수준으로 부채를 관리해야 한다고 강조한다. 부실이 심각한 수준임에도 불구하고 부동산 개발과 자문을 위해 수십 개의 자회사와 출자회사가 거미줄처럼 엮여 있다. 이들 기관의 임직원도 대부분 LH공사 출신이고, 적자임에도 불구하고 고액연봉이나 성과급을 과도하게 지급받고 있다는 지적을 받는다. 경영정상화를 위해 세금투입이 불가피하다면 어쩔 수 없지만 공사 자체가 경영정상화를 위해 각고의 노력을 먼저 기울여 국민여론을 환기시켜야 한다.


◆Reputation(사회가치 존중)=LH공사의 주요 업무는 토지의 취득·개발·비축·공급, 주택건설용지·산업시설용지 및 공공시설용지 개발사업, 도시개발사업과 도시·주거환경 정비사업, 간척 및 매립사업, 남북경제협력사업, 주택(복리시설 포함)의 건설·개량·매입·비축·공급·임대·관리, 주택 또는 공용·공공용건축물의 건설·개량·공급·관리의 수탁, 저소득 취약계층을 위한 주거복지사업 등이다.

공사가 추진하는 공모형 PF사업도 부실로 막대한 손실을 내고 있지만, 그보다 더 큰 문제로 지적되는 것은 공기업이 수익을 쫓아 부동산 투기를 조장하고, 국민에게 피해를 끼치는 사업을 추진한다는 사실이다. LH공사는 공공주택공급, 저렴한 토지공급 등 본연의 임무는 잊고 땅 장사, 집 장사에 골몰했다는 비난도 받는다. 본연의 임무를 하기 위해 부여 받은 강제 수용권과 개발사업 독점권을 악용해 땅을 헐값에 건설사에 분양해 건설사의 배만 불렸다는 평가도 받는다.

2012년 10월 LH공사가 창사 이래 최초로 고졸사원 200명을 채용해 학력보다 능력이 인정받는 사회를 만들겠다고 발표했을 때 전문가들은 환영보다 우려를 표명했다. 고졸출신의 사회진출이 제한적이고, 실업률이 높다는 것은 인정하지만 재무구조개선을 위해 인력구조조정을 한 것과 배치된다는 것이다. 장기적인 인력계획보다는 정부의 눈치를 보면서 고졸채용을 늘렸다는 비난을 피하기 어렵다. 고졸사원이 6년 근무해야 대졸과 동등한 수준의 대우를 해주겠다는 것도 학력보다 능력을 중시하겠다는 주장과 배치된다.

공기업의 직원들은 공적인 성격의 업무를 수행하기 때문에 공무원과 유사한 수준의 대우를 받지만 정작 자신들에게 불리한 것은 외면한다. 이들은 막중한 업무를 수행해야 함에도 불구하고, 자신의 권한을 뇌물과 바꾸는 사례가 끊이지 않고 일어나고 있다. 2012년 국정감사에서 비리로 징계를 받은 직원들의 퇴직금도 아무런 제재 없이 전액 지급돼 도덕 불감증을 키우는 것이 아닌가 하는 지적을 받기도 했다. 공무원이 징계로 파면이나 해임이 될 경우 퇴직금을 제한적으로 받는 것과 대비된다.

주택에 대한 국민적 정서를 감안한다면 LH공사가 본업에 충실해야 한다. 주택보급율이 높다고 하지만 여전히 높은 주택가격으로 주거가 안정되지 못한 국민이 다수를 점하고 있다는 사실도 외면해서는 안 된다. 일각에서는 MB정부의 분양위주의 보금자리 주택사업이 부동산부진에 대한 책임이 있다고 하지만 지속적으로 추진돼야 한다. 그리고 2013년 2월 말에 출범할 차기 정부가 분양위주의 보금자리 주택사업을 임대주택공급 위주로 전환키로 공약을 내세워 LH공사의 사업방향 수정도 불가피하다. 재원확보나 정상화에 대한 고민도 필요하지만 그보다 우선적으로 국민주거안정이라는 LH공사 설립 취지를 망각하지 않아야 한다.


지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 LH공사의 윤리경영 성취도를 종합하면 그림과 같다. 다른 공기업과 비교해 보면 LH공사의 윤리경영은 보통 수준이라고 볼 수 있다. 가장 높은 점수를 받은 리더십은 초대 사장으로 취임한 이지송 사장의 부정부패척결 노력이 다른 공기업 사장보다는 적극적이었다는 점을 반영한 것이다. 가장 낮은 점수를 받은 윤리교육 프로그램, 경영투명성, 사회가치 존중은 개선해야 할 여지가 많다. 다른 영역은 윤리헌장, 제도운영, 의사소통, 이해관계자 배려는 평균 성적을 보였다.

윤리교육 프로그램은 다양한 프로그램을 가진 것으로 보이기는 하지만 교육내용이 실질적이거나 임직원의 부정부패 척결의지 형성에 영향을 미치지 못했다고 평가했다. 성인교육이 효과를 내기 어렵기는 하지만 교육프로그램의 다양성과 노력에 비해 부정부패가 해소되고 있다는 징후를 발견하기 어렵다. 경영투명성도 정상적인 기업이라면 사업규모에 비해 천문학적인 부채를 유발할 수 있는 의사결정을 할 수 없을 것이라는 점, 사업화 가능성이 낮은 사업도 무차별적으로 추진했다는 점 등은 내부의 정상적인 토론이나 경영정상화 노력이 전혀 없었다고 판단된다. 모든 임직원이 선심성 사업을 남발하고 부채를 늘리는데 한마음 한 뜻으로 동조했다고 밖에 볼 수 없다. 사회가치 존중도 본연의 임무는 망각한 채 주인인 국민은 배제하고 임직원이나 부차적인 이해관계자의 이익을 대변하는데 전념하고 있다는 점을 심각하게 우려했다.

전체적으로 LH공사의 윤리경영은 낙제점은 벗어났지만 개선의 여지가 많다고 판단했다. 국민의 주거안정이라는 본연의 임무에 매진하고, 임직원도 국민적 여망을 소홀히 하지 않도록 심기일전해야 한다. 아무리 공기업 임직원이 영혼도 없고, 정치권 눈치만 보는 경영진으로 구성돼 있지만 국민세금만 축내고 제대로 일을 하지 않는다면 엄청난 사회적 비난을 피할 수 없고, 종국에는 임직원 모두 불행해질 것이다.