국립공원 입장료 폐지 후 수익원 없어 '경영 부실'

[글로벌이코노믹=김백건 국가정보전략연구소 윤리경영연구팀장] 국립국립공원관리공단은 자연공원법 제44조 및 제80조의 규정에 의해 1987년 설립된 환경부 산하 위탁집행형 준정부기관이다. 주요업무는 국립공원 보전, 공원자원에 대한 조사·연구, 자연생태계와 문화경관 조사·연구 및 보전, 자연자원 생태변화 관찰, 생물종 다양성 증진을 위한 야생 동·식물 복원 및 증식, 탐방프로그램 개발·운영, 탐방객 안전관리 및 공원시설의 설치·유지관리, 공원자원 훼손예방 및 불법행위 단속, 공원시설사용료 징수 등이다. 국립공원관리공단의 윤리경영 현황을 진단하기 위해 홈페이지, 언론보도, 글로벌이코노믹 DB, 국가정보전략연구소 DB, 국정감사, 감사원 자료 등을 참조했다. 국가정보전략연구소가 개발한 ‘8-Flag Model’을 적용해 국립공원관리공단의 윤리경영 현황을 진단해 보자.

◆리더십, 오너/임직원의 의지(Leadership)=국립공원관리공단의 미션(mission)은‘자연과 사람이 함께 행복한 미래, 국립공원이 열어 갑니다’이며 비전(vision)은 ‘자연보전의 핵심, 생태복지의 선도기관’이다. 경영이념은 ‘더 좋은 국립공원, 신뢰받는 공단’이며, 이를 달성하기 위한 전략목표는 공원자원의 지속성 확보, 생태복지 기능제고, 미래성장 기반구축, 공원관리 역량 강화 등이다.

전략과제는 서식지 건강성 증진, 자연생태계 복원, 자원관리의 과학화·세계화, 환경유해시설 정비, 미래세대 환경교육 강화, 국민휴식·치유공간 확충, 친자연적 탐방인프라 확대, 재해·재난 안전사고 감축, 이해계층과의 갈등 해소 체제 구축, 일자리 창출 및 자원봉사 활성화, 취약계층 대상 사회공헌 확대, 공원 특성별 관리강화, IT기반의 공원관리 구현, 글로벌 협력 네트워크 강화, 관리인력의 전문화 등이다.

국립공원관리공단의 윤리경영비전은 ‘윤리·투명경영 내재화를 통해 사회적 책임을 선도하는 KNPS’이다. 투명성과 공정성을 핵심가치로 두며 추진전략으로는 윤리경영운영체계 구축, 윤리경영 교육 및 실천강화, 윤리경영 모니터링 강화 등이 있다. SWOT분석에 따른 지표추진전략은 역량강점(S), 역량약점(W), 기회환경(O), 위협환경(T) 등은 OS전략(다양화 전략), OW전략(핵심전략), TS전략(관리강화전략), TW전략(우회전략) 등으로 보완하고 있다.

역량강점(S)은 최고경영진의 강력한 윤리투명 경영 개선의지, 전사적 윤리경영 교육참여로 윤리경영공감대 형성, 역량약점(W)은 윤리경영의 전략화 노력부족, 공공기관에 대한 부정적 인식 상존으로 수동적인 변화관리 노력, 기회환경(O)은 사회적 책임 준수에 대한 이해관계자의 감시 강화, 정부의 공공기관 윤리투명경영 지속강조, 위협환경(T)은 온정적·폐쇄적 분위기 팽배로 인한 외부기관과의 미온적 관계설정, 고객요구 수준향상 및 대민 행정 서비스 확대에 대한 기대치 상승 등이다.

SWOT분석을 통해 강·약점을 체계적으로 보완한다. OS전략(다양화 전략)은 윤리경영 심화교육을 통한 사회적 책임 체질화, 전략적 사회공헌활동 강화 등이다. OW전략(핵심전략)은 체계적 윤리경영 교육프로그램 운영, 윤리경영 자율실천력 강화, TS전략(관리강화전략)은 종합적인 윤리경영시스템 강화, 공시부서/책임강화, 경영공시 정보공개 확대, TW전략(우회전략)은 고객과의 쌍방향 의사소통 채널 구축, 직원간 정보공유체계 확충 등이다.
윤리경영에 대한 별도의 비전을 수립하고, SWOT분석을 통해 윤리경영을 내실화하기 위해 노력하고 있지만 여전히 윤리경영은 가야 할 길이 멀다.

국립공원 내에 불법시설물 설치를 묵인해 주는 대가를 받아 직원이 구속되는 사건도 끊이지 않고 있다. 2009년에는 경남 거제 일원에서 불법개발을 묵인해 직무유기 혐의로 국립공원관리공단 직원이 입건되기도 했다. 2012년 감사원은 국립공원관리공단이 2009년부터 3년간 청소용역 수행실적이 전무한 퇴직자단체와 위탁계약을 체결했으며, 북한산 둘레길 근무자를 채용하면서도 이 단체가 추천한 사람을 채용하라는 지시를 했다며 시정하라고 요구했다.

2013년 5월 국립공원관리공단 이사장이 관련 단체 회원과 회식을 하는 자리에서 외설적인 노래를 불러 성희롱 논란을 초래했다. 국립공원관리공단은 이전에도 최대 이해관계자인 조계종의 반대에도 불구하고 비전문가가 이사장으로 부임해 비난을 받았다. 공단이 최대 수입원인 입장료가 폐지된 이후 일부 사업을 외부용역으로 돌리는 등 업무 전문성을 높이기 위해 노력하고 있지만 경영진이 비전문가의 낙하산 인사로 점철되어 있어 정상적인 경영은 요원해 보인다.


◆윤리헌장(Code)=국립공원관리공단은 2006년에 제정된 윤리헌장에서 ‘자연과 사람이 함께 행복한 미래를 열어가기 위해 전문적인 공원관리로 자연보전에서 핵심적인 역할을 수행하고, 생태복지 선도기관으로서 국민 삶의 질 향상에 기여하자’는 목표를 설정하고 있다. 이를 위해 경영정보를 이해관계자에게 투명하게 공개하고 적극적으로 소통, 명예롭고 품위 있게 행동하며, 부패방지와 깨끗한 공직 풍토 조성, 개개인의 인격을 존중하고 공평한 기회 부여, 사회적 책임을 인식하고 지속적인 사회공헌 등의 노력을 한다. 윤리헌장은 올바른 의사결정과 윤리적 판단기준을 임원 및 직원에게 제공함을 목적으로 한다.

윤리강령은 총칙, 직원의 기본윤리, 환경보호 노력, 고객에 대한 책임과 의무, 국가와 사회에 대한 책임, 공정하고 투명한 거래질서 확립, 직원에 대한 책임, 노사화합 등으로 구성되어 있다. 특히 노사화합 부분에서 능동적인 노사관계, 노사간 공동노력 등이 주목할만하다. 임직원 행동강령은 총 7장 36조로 되어 있으며 2004년, 2006년, 2007년, 2009년, 2010년 4차례 개정됐다.

윤리·투명문화 확산과 사회공헌 활동을 체계적으로 추진하여 경영의 지속가능성을 강화하기 위해 사회책임위원회 운영지침을 2011년 제정했다. 이 운영지침은 총 3장 10조로 구성되어 있다. 국립공원관리공단은 윤리헌장, 윤리강령, 임직원 행동강령, 사회책임위원회 운영지침 등을 제정해 윤리경영을 실천하기 위해 노력하고 있다.

◆제도운영(Compliance)=윤리경영의 기본적인 제도로 감사실, 윤리경영신고센터 등을 운영하고 있다. 감사실은 조직체계상 이사장과 독립되어 있지만 공기업의 특성상 종속되어 있어 윤리경영을 실천하기 위한 조직으로서는 한계가 있다. 윤리경영신고센터는 공단 임·직원의 업무수행과 관련한 금품수수 및 요구 등 부조리를 신고 받고 공단업무와 관련한 시정, 개선 및 문의사항, 불편사항 등을 접수 받아 처리한다. 온라인으로 운영되는 윤리경영신고센터는 실명인증을 기본으로 하고 있어 활용에 제한적이다.

2012년 청렴문화 확산을 위해 전 사무소에 청렴공간인 청렴길 13개소, 청렴쉼터 22개소를 조성하고 윤리준법자가진단 점검 개선 차원으로 부패 취약 분야 별도 관리, 점검 주기 확대 등에 힘썼다. 전 직원 대상 윤리가치 인식도 조사 실시, e-감사시스템을 통한 자체 경영공시 모니터링 실시, 푸른솔지수(PINEDEX)를 개발해 윤리가치가 업무와 생활 속에 일체화될 수 있도록 운영하고 푸른솔마일리지 제도 등을 시행하고 있다. 푸른솔마일리지 제도는 윤리문화 확산에 기여한 실적을 계량화 하여 우수직원에게 인센티브를 부여하도록 한다.

이 외에도 내부공익신고제도, 각종부패방지제도, 감찰제도 등이 있으며 사회책임위원회를 운영하고 있다. 사회책임위원회의 위원장은 이사장이 되며 감사가 윤리경영 정착을 위해 중요한 역할을 한다. 국립공원관리공단의 업무가 특수하고 근무지역이 지역적으로 분산되어 있어 윤리경영실천을 감시·감독할 제도를 효율적으로 운영하는 데는 한계가 있다.


◆윤리교육 프로그램(Education)=윤리경영을 위한 임직원의 태도를 바꾸기 위한 방법이 윤리교육이다. 2008년 윤리내재화를 위한 기본교육과정 운영, 2009년 윤리경영 심화교육 운영을 했다. 2010년 윤리경영 고급교육을 임원, 간부진 전원을 대상으로 실시했다. 국민권익위원회 유엔글로벌콤팩트 주관 워크숍을 진행하고, 직원들이 교육에 참여시켰다. 이 외에도 윤리경영 독서교육도 실시했다.

2011년 사례로 배우는 공직자 행동강령 사이버 청렴교육, 윤리경영 교육 콘텐츠 제작 및 교육을 하였고, 2012년 청렴 사내강사 양성제도 시행, 공직자 생애주기별 윤리경영 교육과정을 운영하고, 전 직원 대상 윤리경영사이버 교육을 15시간 실시했다. 다양한 교육을 하고 있으며 최근 임직원의 부패행위가 줄어들고 있어 교육의 효과를 보고 있다고 볼 수 있다. 성인의 교육효과에 대해 부정적인 시각을 갖고 있는 경우가 많지만 내용과 횟수에 따라 다르다.

◆의사결정과정(Communication)=등산에 관심이 높은 사람으로서 국립공원관리공단이 다양한 의사소통 노력에도 불구하고 애매한 입장을 취하고 있는 사안이 있어 다룬다. 한국에서 등산 애호가들이 평생 이루고 싶은 꿈 중 하나가 백두대간 종주다. 백두대간의 남쪽 구간인 지리산 웅석봉에서 출발해 설악산 진부령까지 가는 길은 등산가들이 밟고 싶어하는 꿈의 길이지만, 잘 보존된 생태계의 마지막 남은 지역이다. 현재 개방여부에 대한 논란이 거세지만 결론을 내리지 못하고 있다. 환경부, 국립공원관리공단, 산림청 등으로 나눠진 관리권을 일원화하고 개방하기를 바란다.




국립공원관리공단은 고객접점 활성화로는 탐방안내소, 탐방지원센터가 있으며, 다양한 생태탐방 프로그램을 운영하고 있다. 고객 불편사항 등을 현장에서 즉시 처리해 주는 이동소장실도 있다. 기타 외부와의 의사소통을 강화하기 위해 고객의 날, 찾아가는 민원서비스 등 온·오프라인의 다양한 소통 채널을 구축해 운영한다. 2010년 평등한 인터넷 소통대상을 수상하는 등 외부의 평가도 좋은 편이다.


◆이해관계자의 배려(Stakeholders)=2009년 국회 환경노동위원회는 한라산국립공원의 관리 및 권한과 책임에 대해 지적했다. 1987년 국립국립공원관리공단 설립으로 전국의 국립공원이 국가직접관리체제로 전환됐음에도 불구하고 지역민의 여론과 지리적 여건 때문에 한라산국립공원은 지방자치단체인 제주도가 관리해 왔다. 전문가들은 지방자치단체의 보전사업 추진의 한계 극복과 효율적인 관리를 위해 국립국립공원관리공단이 그 권한과 책임, 관리를 맡아야 옳다고 지적한다.

2010년 환경부는 DMZ보전과 평화적 이용을 위한 국제권고안을 마련했다. 국제권고안은 남북한의 협력, DMZ보전과 지속 가능한 이용을 위한 이해당사자들의 협력과 실행 원칙 등이 담겨있다. 구체적으로는 국립공원 지정, 평화공원 조성, 사업 타당성 등이다. 또한 이용전략 실행 시 투명성, 공정성 원칙 준수, 정부·학계·연구기관·NGO 등 이해관계자의 의견 존중, DMZ 에코리더십센터 설립을 통한 이견 조율 등이다.

2012년 국립공원의 방문객을 위한 주차난이 문제화됐다. 매년 단풍철만 되면 주차난으로 인한 민원이 반복되고 있기 때문이다. 설악산, 내장산, 속리산 등 3대 단풍명소는 자연공원법에 따라 관리공단이 주차장을 운영하고 있지만 방문객에 비해 너무 협소해 매년 주차난이 반복되고 있다. 국립공원 내부에 주차장 부지나 건립예산을 확보하기가 어렵지만 해결방안을 찾아야 한다.

◆경영투명성(Transparency)=국립공원관리공단의 조직은 전국 25곳에 설치된 국립공원사무소, 국립공원연구원, 국립공원종복원센터 등이 있다. 국립공원사무소는 현장에서 실질적으로 국립공원을 관리하는 업무를 담당한다. 국립공원연구원은 국립공원의 체계적 관리 방안 및 정책을 제시하고 있다. 국립공원종복원센터는 멸종위기 동식물의 연구와 복원사업을 현장에서 시행 중인데, 지리산국립공원 반달가슴곰 복원사업, 월악산국립공원 산양 복원사업 등이다.

2007년부터 국립공원입장료 징수가 전면 폐지되어 국립공원관리공단 재정 확충방안이 필요했지만 특별한 노력은 하지 않았다. 결과적으로 재정은 열악해졌고, 급기야 2011년에는 소관부처인 환경부가 예산을 제대로 편성하지 않아 임직원이 현장에서 근무할 때 입을 등산복조차 구입하지 못하는 사태가 발생했다. 업체로부터 후원을 받아 사용할 정도도 열악한 재정상태가 지속되고 있어 정부차원에서 대책마련이 시급하다.

2012년 국립공원관리공단의 직원방한복 입찰공고에 대한 문제제기가 있었다. 미국 고어사의 소재로 만들어진 아웃도어 제품을 입찰 대상으로 명시했다. 외국기업의 소재를 지정해 국내 기업은 아예 입찰조차 할 수 없도록 한 것이다. 공공기관이 나서서 외국업체를 홍보하며 입찰 조건으로까지 명시한다는 것은 문제가 있다고 볼 수 있다. 특정 회사의 소재 브랜드가 아니라 소재 성능 시험성적과 응찰 가격을 근거로 납품업체를 선정하는 것이 정상이다.

정부부처의 예산을 담당하고 있는 기획재정부는 국립국립공원관리공단이 완전자본잠식 상태라고 밝혔다. 부채는 2008년 530억 규모였다가 2009년 430억으로 줄어 들었다가 다시 증가하여 2012년 말 기준으로 570억이다. 당기 순이익은 2008년 적자였다가 현재는 소폭 흑자를 내고 있지만 건전한 상태는 아니다. 기획재정부가 자본잠식에 빠진 공공기관의 재무건전성을 확보하기 위해 중장기 재무관리계획을 수립해 국회에 보고할 예정이지만 국립공원관리공단의 특수한 상황도 고려해야 한다.

◆사회가치 존중(Reputation)=2011년 국립공원관리공단은 사회적 약자들을 위한 프로그램을 실천했다. 국립공원에서 해설이 있는 둘레길 트레킹, 자연물을 이용한 체험활동, 자연 속 클래식 음악회 등이다. 같은 해 국립공원의 탐방정보 제공을 위한 노력도 했다. 전국 국립공원에 설치한 다목적 위치표지판에 QR코드 부착으로 탐방정보 제공, 스마트폰으로 탐방코스, 탐방거리, 탐방시간, 주변교통, 편의시설 등의 정보 검색, 스마트폰을 이용한 조난신고 서비스 등을 제공하고 있다.

2012년 국립공원관리공단과 기상청은 국가가 보유한 방대한 데이터를 실용정보화 하는 작업을 진행했다. 산악 안전사고 대응 DB로 실시간 대비 체계 정보 데이터베이스(DB)를 구축했다. 전국 주요 국립공원 정보 DB는 스마트폰으로 서비스하는 사업으로 조난 등산객 구조에 유용하다고 밝혔다. 국립공원관리공단은 지역특산물 직거래 장터를 개최해 주민지원사업을 펼쳤다. 국립공원 내부의 농경지 등에서 생산된 농산물의 판로개척이 어려운 상황을 돕기 위해 그린마켓을 만든 것이다.

2012년 환경부와 국립공원관리공단이 환경단체의 반대에도 불구하고 국립공원에 케이블카를 설치할 지역을 발표했다. 국립공원 내에 케이블카를 신설하려는 지자체가 많고, 국립공원관리공단도 적극적으로 반대하지 않고 있다. 환경부는 케이블카가 우리나라 국립공원에 맞지 않는다는 견해를 갖고 있지만 지자체들의 케이블카사업에 대한 기대가 너무나 커 적절하게 관리하겠다는 안일한 입장을 표명하며 이익은 챙기고 책임은 덜 지겠다는 속셈을 갖고 있다. 국립공원의 케이블카 설치사업은 통영 케이블카가 성공하면서 여러 지자체들이 관심을 보이고 있지만 경제적 가치가 전혀 검증되지 않은 사업을 위해 후손에게 물려줄 국립공원을 훼손하는 것은 문제가 있다.

환경은 한번 파괴되면 완벽하게 복원하는 것은 불가능하기 때문에 예방활동이 매우 중요하다. 국립공원도 이 땅에 살고 있는 현 세대뿐만 아니라 다음 세대에게 온전하게 물려줘야 하기 때문에 관리를 엄격하게 해야 한다. 국립국립공원관리공단이 막중한 임무를 수행해야 함에도 불구하고 케이블카 설치사업을 반대하지 않는 것은 용납하기 어렵다. 국립공원지역에서 벌이는 멸종위기 동식물 복원사업도 부실하다는 지적을 하는 전문가가 많다.


지금까지 진단한 내용을 바탕으로 ‘8-Flag Model’로 측정한 국립공원관리공단의 윤리경영 성취도를 종합하면 그림과 같다. 국립공원관리공단의 윤리경영은 대체적으로 낙제점 수준이지만 일부 영역은 좋은 평가를 받았다. 윤리교육의 효과가 나고, 외부와 의사소통노력도 좋은 편이다. 사회적 가치를 존중하기 위해 다양한 활동을 하고 있어 좋은 평가를 받을 수 있었지만 환경파괴가 뻔한 케이블카 설치사업에 앞장서고 있다는 점 때문에 부정적으로 평가했다. 대표적인 문제점만을 지적하면 다음과 같다.

Flag 1인 리더십은 공단 이사장을 포함해 경영진이 전문성과 연관성이 낮고 정치인사들이 낙하산을 타고 오는 자리일 뿐만 아니라 이들 인사들이 공단의 경영에는 관심도 낮았다. 자신이 전문가는 아니지만 공단경영에 최선을 다하겠다고 공언한 인사가 선거에 나가기 위해 임기를 포기하는 상황이 연출되고, 복잡한 정치사건에 연루된 인사가 보은차원에서 임명되는 등 인사에 문제가 많다.

Flag 6인 이해관계자 배려도 공단이 국립공원 방문객이나 탐방객의 서비스만족도를 위해 노력하고 있다는 징후를 찾기 어려워 낙제점을 받았다. 방문객의 주차편의나 각종 시설활용을 위한 안내도 친절과는 거리가 멀다.

Flag 7인 경영투명성도 공단이 부실경영을 위해 노력하는 것은 아니지만 입장료가 폐지된 후 자본이 전액 잠식되고 경영부실이 심각함에도 불구하고 재정건전성을 확보하기 위한 노력은 보이지 않는다. 국립공원이 개발은 제한되어 있지만 수익원을 개발할 수 있는 여지가 전혀 없는 것은 아니다.

자연유산인 국립공원은 비전문가가 대충 와서 관리할 수 있는 것도 아니고, 소명감도 없는 직원들이 월급을 벌어먹고 사는 일반 공기업과는 구분돼야 한다. 자연은 한번 파괴되면 다시는 회복할 수 없고, 아무리 많은 예산을 투입해도 완전한 회복이 불가능하기 때문에 예방적 보호가 필수적이다. 정부도 공단이 본연의 역할을 할 수 있도록 낙하산 인사를 배제하고 전문가를 임명해 경영을 정상화하는 노력을 해야 한다.