Trowers & Hamlins LLP(두바이지사, 사우디 관할)
김대일 변호사(Dkim@trowers.com, korea@trowers.com)
Akeelah 변호사(Kakeelah@trowers.com)
개괄
사우디아라비아의 정부각료회의(Council of Ministers, 이하 ‘CoM’)는 2년의 공개토론 및 검토 이후쳐 2019년 7월 16일 신규 정부 입찰 및 조달법(Government Tenders and Procurement Law, 이하 ‘GTPL’)을 승인하였습니다. GTPL은 2019년 8월 2일 ‘Umm Al-Qura Official Gazette’(사우디 관보)에 공시되었고, 공시일로부터 120일 후 효력이 발생했습니다.
2019년 말부터 효력 발생 이후 사우디아라비아의 모든 정부 프로젝트에 적용되는 GTPL은 사우디 정부의 조달 시스템을 Vision 2030 계획에 맞춰 정비하려는 목적에 따라 제정되었습니다. Vision 2030은 2016년 4월 사우디 경제 다각화를 목적으로 발표되었으며, 다양한 경제목적 달성을 위해 96개의 목표를 수립했습니다. 사우디의 석유 의존도 완화, 투자활동 촉진, 사회기반 네트워크 확대, 공공서비스 분야 개발 및 국방분야 개선 등이 포함되어 있습니다. GTPL은 정부기관이 조달 결정을 이해상충 없이 투명하고 공정하게 내릴 수 있도록 관련 절차를 지원하기 위해 제정되었습니다.
정부 입찰 및 조달법(GTPL)의 구체적 운영 지침은 2020년 4월 24일 효력이 발생한 시행규칙(Implementing Regulation, 이하 ‘시행규칙’)을 통하여 보충됩니다. GTPL과 시행규칙을 통하여 사우디 정부의 장기 조달 전략의 방향과 실행을 위한 현재 프레임워크를 전반적으로 파악할 수 있습니다.
구 공공 조달법 주요 내용
GTPL과 2006년에 도입되었던 구 법 (이하 “구 법”)은 국가 소유 부처, 정부기관, 규제기관, 부서, 공공기관 및 에이전시 (이하 “정부기관”)에 적용됩니다. GTPL 전문 8항에는 국가가 51%를 초과하여 지분을 보유하고 있는 회사는 GTPL에 해당된다고 명시되어 있습니다. 향후 ‘국가가 51% 이상 지분을 보유하는 회사’로 GTPL이 개정될 것인지에 대해서는 현재 논의 중입니다.
구 법이 적용될 당시 제기됐던 대표적인 문제는 다음과 같습니다.
1. 정부각료회의(CoM)가 작성하고 승인한 표준 양식의 계약서 사용이 요구됨. 표준 양식이 아닌 계약서 양식을 사용하기 위해서는 왕실 법원(Royal Court)의 특별 면제 허가가 필요함
2. 중앙 관리 기관을 지정하지 아니하였음
3. 통일된 전자 신청이나 정부 공유 시스템 관련 규정이 없었음
4. 분쟁 발생시 사우디 법원의 고충위원회(Board of Grievances) 회부가 요구되었음
특히, 고충위원회를 통한 분쟁 해결은 시간 예측 불확실성으로 인해 건설업계에 많은 문제를 야기하였습니다. 해당 절차는 시간이 많이 소요될 뿐만 아니라 분쟁 해결을 위해 요구되는 건설 관련 기술 지식이 없는 위원에게 분쟁 해결의 판단 권한이 주어지는 문제가 있었습니다. 이번에 신규 개정된 GTPL 및 규칙에서는 위와 같은 문제를 해결하고, 사우디아라비아의 정부 입찰 및 조달 관련 혁신적인 제도를 도입하였습니다. 이하에서 주요 개정 사항을 소개합니다.
계약 양식
GTPL 57조, 시행규칙 94조에 따르면 새로운 법제에는 정부 사업 및 프로젝트 수행을 위한 다양한 계약 종류를 정부기관에 제공하고 있으며, 다음과 같습니다.
1. 공공 건축 계약
2. 지속적으로 수행되는 용역 계약 (운영 및 경영, 관리, 청소 등)
3. 상품, 약품 등 공급 계약
4. 정보 기술 계약
5. 자문 용역 계약(고문 등)
6. 프로젝트 관리 계약
7. 디자인 계약
8. 제조 계약
9. 동산 임대 계약
10. 동산 매매 계약 및
11. 기타 정부기관을 위한 활동 수행 관련 계약
기고문 작성일(11.18)을 기준으로 위에 언급한 계약을 포함하여 총 15건의 아랍어 계약 양식이 GTPL 포털에 게재되어 있습니다. 이 중 7건은 영문으로도 제공되고 있습니다. 아울러 정부기관이 입찰 참여 유도를 위해 사용할 수 있는 입찰 및 적격 심사 서류 양식도 게재되어 있습니다. 정부기관은 포털 양식 사용이 요구되며, GTPL이나 시행규칙을 위반하지 않는 한 양식 변경이 허용됩니다.
현재 일반 건축 계약을 위한 승인 양식이 있는 반면, 그에 상응하는 입찰 개시나 적격 심사 서류 양식은 없습니다. 재무부(Ministry of Finance, 이하 MOF)가 Vision 2030에 따른 모든 건축 프로젝트를 위한 계약 양식을 개발할지, 또는 FIDIC와 유사한 계약 양식을 사용할 것인지에 대해서는 아직 결정된 바가 없습니다.
GTPL는 특정 상황에서 기본계약(Framework Agreement, 추후 구체적 사안 규정을 전제로 하는 간단하고 단순한 계약 양식) 사용을 허용합니다. 지출효율센터(Centre for Expenditure Efficiency)는 재무부(MOF)와 함꼐 다수 정부기관이 동일한 업무, 용역이나 제품 조달을 필요로 하는 경우(GTPL 제14조) 중복 및 비용 절감을 위해 기본계약 개발* 등 공공 조달을 관장, 정의 및 관리감독 합니다. 나아가 정부기관은 일정, 제품 수량이나 업무 및 용역 범위를 초기에 알 수 없는 경우 기본계약(Framework Agreement)을 사용할 수 있습니다. 정부기관이 기본계약(Framework Agreement) 양식에 따른 계약을 체결할 수 있는 경우는 시행규칙에서 규정하고 있습니다.(*현재 GTPL 포털에는 자문용역계약, 일반공급계약 및 서비스 계약 등 3건의 승인된 기본계약 양식이 있음)
중앙 관리 기관
신규 조달 법제를 통하여 지방 조찰청(Local Content Authority)와 지출효율센터(Centre for Expenditure Efficiency) 기관이 신설됐습니다. 두 기관은 재무부(MOF)와 함께 GTPL 목적 달성을 위한 제반 업무를 수행하고 있습니다.
재무부(MOF)는 전략 수립, 지침 및 명령 발효, 규칙 제정, 재원 배분 및 통합 온라인 조달 포털 수립, 감독 및 지속적 개발 업무를 수행합니다. 또한 재무부(MOF)는 계약 양식, 구매 시스템 및 입찰서류 예외 및 연장신청, 통화 결정에 대한 승인 권한을 갖고 있습니다.(CoM 결정 No. 649/1440 Paragraph4, 6, 9 및 GTPL 제 12, 13, 14조)
지방 조달청은 GTPL 시행을 위한 정책 및 지침 수립에 있어 재무부(MOF)를 지원하고 있으며, 산업 현지화 및 기술이전 관련 계약 승인 권한을 보유하고 있습니다.
지출효율센터는 조달절차 최적화 및 비용 최소화이며, 다양한 정부기관들 간 공통된 조달 수요를 파악한 후 다수의 정부기관을 대신하여 기본계약 체결합니다. 또한 기술사양 및 입찰서류 표준화, 사전 적격 판단을 위한 서류 및 입찰 발부, 입찰 평가 및 선정, 정부 조달 정보 및 계약을 감시하는 업무를 담당합니다.
재무부, 지방 조달청 및 지출효율센터의 권한과 업무 구분을 통해 사우디아라비아 조달 절차의 투명성을 제고하고 신규 법제 하에 잠재적 입찰 참여자의 권리가 향상될 수 있을 것으로 보입니다.
포털(The Portal)
GTPL에 의하면 재무부(MOF)는 통합된 온라인 조달 포털(이하, “포털”)을 설립, 감독 및 개발할 책임이 있습니다. 현재 포털은 GTPL 관련 온라인 서비스를 제공하고 있습니다.
포털은 국가보안 기밀유지 요건의 위반 없이 프라이버시 및 기밀 유지를 보장하고 있으며, 투명하고 공정한 정보공유 기능을 제공합니다. 가령 입찰참여 희망자는 포털을 통하여 입찰 정보, 절차 등 입찰 관련 모든 데이터에 접근할 수 있습니다. 기술적 문제나 국가 보안의 이유로 포털에 업로드될 수 없는 경우에는 정보 접근이 불가능합니다. 포털의 기술적 문제로 인한 입찰 지연의 경우 그에 상응하는 기간만큼 입찰이 연장됩니다. 포털의 기술적 문제로 인해 3일 이상 절차가 지연되는 경우 해당 절차는 서면으로 대체될 수 있습니다.
포털에는 각 정부기관의 역사적 데이터 및 모든 체결된 계약과 기존 입찰 관련 절차가 기록됩니다. 과거 데이터 및 절차에 대한 접근은 입찰 희망자와 정부기관 모두에게 중요한 정보로 활용될 것입니다. 입찰 희망자는 자신이 필요한 분야의 입찰 정보를 파악할 수 있을 것이고, 정부기관은 불필요한 입찰에 낭비되는 시간과 비용을 절약할 수 있을 것으로 보입니다.
분쟁 해결수단
GTPL과 시행규칙에서는 세 가지 분쟁 해결 수단을 규정하고 있습니다.
1. 특별 위원회 및 행정법원
최소 5명의 위원으로 재무부(MOF)가 구성한 특별 위원회에 낙찰, 계약자 수행 평가 및 계약금액 변경 관련 청구, 위반이나 민원을 제기할 수 있습니다. 계약금액 변경의 사유에는 재료, 서비스, 관세, 수수료 또는 세금의 변경 및 예측 불가한 재정적 문제가 포함됩니다. 계약 진행기간 동안에 발생하는 예상치 못 한 재정적 문제에 따른 계약금액 변경 역시 위원회에서 다뤄질 수 있는데, 해당 조항은 COVID19 팬데믹으로 인한 재정적 어려움을 겪는 계약자들에게 중요한 의미를 가질 수 있습니다.
상기 위원회의 결정은 정부기관에 대한 구속력을 가진다는 점에서 의미가 있으나, 보상 가능 금액은 계약금액의 20%를 초과할 수 없습니다. 계약금액의 20%를 초과하는 경우 계약자는 행정법원에 제소해야 합니다.
2. 분쟁조정협의회
기술적 분쟁은 정부기관 및 계약자의 대표로 구성되며 재무부(MOF)가 지정한 의장이 있는 분쟁 조정 협의회(Dispute Settlement Board, 이하 DSB)에 의해 조정될 수 있습니다. 본 위원회는 기술적 분쟁 조정 업무만 수행합니다. 기술적 분쟁 이외의 청구에 대해서는 조정을 진행하지 않습니다. DSB는 양 당사자가 분쟁 관련 기술 보고서를 제출한 날부터 30일 이내 판단을 내려야 합니다. 당사자들이 DSB 결정에 대하여 이의를 제기하는 경우에는 추가 검토 후 15일 이내 최종 결정을 판단해야 합니다. 양 당사자 모두가 DSB 결정에 동의하면 해당 결정은 구속력을 가지게 됩니다. 그러나 시행규칙 제155(6)조에 의하면 패소자는 DSB 결정에 대하여 권한있는 사법기관에 다시 불복할 권리가 있습니다. 즉, DSB 결정에 대하여 행정법원에 항소할 수 있음을 의미합니다.
GTPL 및 시행규칙상 기술적 분쟁에 대한 DSB 판단이 행정법원 제소나 중재의 사전절차로 요구되는지 여부는 명시되어있지 않습니다. GTPL 제92(3)조는 계약 수행 과정에서 발생하는 분쟁 해결을 위한 기타 수단이 시행규칙 제시된다고 규정하고 있으며, DSB가 이에 포함됩니다.
3. 중재
GTPL은 당사자들이 분쟁해결수단을 중재로 합의할 수 있도록 허용합니다. 다만, 이에 대해서는 재무부(MOF)의 사전 승인이 요구됩니다. 구 법과 달리 중재를 분쟁해결 수단으로 허용한 것입니다.
사우디 상사중재원 의장(Chairman for the Saudi Centre for Commercial Arbitration)은 이에 대해 “중재 영역이 사우디 내 정부기관 및 국가소유 법인과의 관계에 있어 새로운 지평을 열어주는 계기”라고 언급했습니다. 중재를 통한 분쟁 해결을 허용함으로써 정부 인프라 및 건설 프로젝트 관련하여(Vision 2030의 상당 부분을 차지함) 입찰 참여자들이 잠재적 분쟁 해결방법 및 비용과 기간을 명확하게 예측할 수 있습니다.
다만 시행규칙에 의해 중재를 분쟁해결 수단으로 사용하기 위해서는 재무부(MOF)의 사전 승인과 함께 다음과 같은 조건이 충족되어야 합니다.
가. 예상가액이 SAR 1억 (약 USD 2,660만)을 초과하는 계약의 경우에만 중재를 분쟁해결수단으로 할 수 있음
나. 계약 서류에 중재합의서가 포함되어야 함
다. 중재/분쟁에 적용되는 실체 및 절차법은 사우디아라비아의 법이어야 함
라. 근거 계약이 외국인 또는 외국회사와 체결되는 것이 아닌 한, 중재지는 사우디아라비아 내의 중재 판정부로 하여야 함
계약서상 중재만이 분쟁해결 방법으로 정해져 있을 경우 기술적 분쟁이 발생하거나 특별 위원회에 회부될 수 있는 분쟁이 발생하는 경우에는 해결 방법이 명확하지 않습니다. 위에서 언급된 중재로 진행하기 위한 조건이 충족된다면 중재로 진행 가능한 것인지, 아니면 분쟁조정 위원회(DSB)나 특별 위원회로 회부되어야 하는지에 대한 명시적 규정은 없습니다.
현재 포털에서 영문으로 제공되는 계약 양식은 7건입니다. 이 중 6건은 분쟁 해결방법을 Board of Grievance 로 규정하고 있고, 1건은 최종적으로 행정법원 판결에 의한다고 규정하고 있습니다. GTPL에서는 Board of Grievances에 대한 언급 없이 상기 3가지 분쟁해결 방법만 규정하고 있는데, 이 것은 구 법에 따라 작성된 기존 양식을 그대로 가져오며 발생한 실수로 보여집니다. 영문으로 작성된 일반 건설계약 양식에서 “… 당사자들이 중재로 분쟁을 해결하기로 합의하지 않는 이상…”로 규정하고 있는 점은 고려할 필요가 있습니다. 일발 건설계약 양식에 이러한 문구가 삽입된 것은 건설 관련 분쟁에서 중재가 가지는 실질적 혜택 및 광범위한 적용에 대한 사우디 정부의 인식에 기반한 것으로 보입니다.
신규 제도
GTPL에서는 모든 정부 프로젝트에 일괄적으로 적용되는 조달 정책에서 일반적으로 볼 수 없는 새로운 제도를 도입하고 있습니다. 정부기관은 특정 기간 동안 입찰 참여자들이 포털을 통하여 더 낮은 가격으로 입찰에 참여할 기회를 가지는 전자 역 입찰(Electronic Reverse Tenders) 제도*를 시행할 예정입니다.
(*온라인 역 경매(Online Reverse Auctions) 또는 역 e-경매(Reverse eAuctions)으로도 알려짐)
전통적으로 역 입찰은 재생에너지 프로젝트에서 널리 활용되었습니다. 그러나 지난 20년간, 세계적으로 공공 조달에서 역 경매 활용이 꾸준하게 증가하고 있습니다. 세계적 흐름에 따라 다양한 경쟁입찰 절차가 신설되었으나, 건설업계 관계자들은 다음과 같은 문제점을 지적하며 역 입찰 적용에 반대하고 있습니다.
1. 효율 향상을 위한 전통적 기준인 ‘설계-입찰-건축’ 모델의 관례를 반영하지 않기 떄문에 건설 조달에는 적합하지 않음
2. 과도한 초기 가격 및 비현실적으로 낮은 가격으로 귀결될 수 있음(비합리적인 비용 감축 및 프로젝트 품질 저해 가능성 증가)
3. 입찰 참여자들이 잠재적인 입찰 법규, 무역 협정 및 외국법 위험에 노출됨
전자 역 입찰 제도는 시장에 있는 기성품 및 SAR 500만(GTPL 제54조)을 초과하지 않는 입찰에만 적용 가능합니다. GTPL이 적용되는 건설 프로젝트 관련 우려와는 크게 관련이 없어 보이지만, 현재 기성품의 범위가 불명확하다는 문제점이 있습니다.
Vision 2030 예산의 상당 부분이 사우디 대형 인프라 프로젝트에 집중되는 만큼 정부기관의 역 입찰 활용 범위 및 이에 대한 건설업계의 대응을 유심히 지켜봐야 합니다. GTPL은 모든 정부 프로젝트에 적용되므로 역 입찰 사용은 정부 프로젝트에 큰 영향을 미칠 것으로 보입니다.
대회(The Competition)
GTPL은 정부기관이 아이디어, 디자인 또는 저작권 등과 관련된 대회를 개최하고 대회 우승자와의 계약을 체결을 허용하고 있습니다. 시행규칙에서는 디자인, 계획, 모델 또는 기타 예술적 및 지적 재산과 관련된 입찰의 경우 대회를 통한 계약 체결이 가능하다고 명시하고 있습니다.
아이디어 대회, 디자인 대회 개최를 통해 우승자와 계약을 체결하는 방식은 건축 디자인 프로젝트, 제품 또는 사업 개발 프로젝트에서 종종 사용됩니다. 공공조달 차원에서 적용은 제한적이었으며, 기술지원 프로젝트와 같은 용역 중심 프로젝트에만 한정적으로 활용되었습니다. 그러나 GTPL에서는 아이디어 대회 계약체결 방식을 도입했고, 이는 사우디 정부조달 시스템 현대화에 큰 기여를 할 것으로 기대됩니다. 향후 GTPL 관련 다양한 산업에 아이디어 대회가 개최될 것으로 전망되기 때문에, 이를 통한 계약자 선정도 점점 늘어날 것으로 전망됩니다.
※ 이 원고는 외부 전문가가 작성한 정보로, KOTRA의 공식 의견이 아님을 알려드립니다.
