[초점] 세계 3대 경제강국의 보조금 확대로 글로벌 무역 근간 '흔들'

산업 보조금이 글로벌 기업과 국가 간의 새로운 논쟁을 야기하고 있다.

무역 정책은 세계화 시대에 관세 인하를 중심으로 이루어졌다. 그러나 최근에는 선도 기술을 국가가 통제하려는 국가 개입이 무역 정책의 주요 방향이 되고 있다.
보조금은 개발도상국이나 후발국의 기업들이 기술력과 자본력이 취약해 글로벌 시장에서 경쟁력을 발휘하지 못하는 것을 극복하기 위해 국가에서 특정한 산업이나 기업을 키우기 위해 지급되었다.

하지만 중국이 개혁·개방을 통해 세계 경제에 참여한 이후 산업 고도화를 위해 천문학적 보조금을 투자하고 이것이 다양한 분야에서 경쟁력을 급속히 강화하면서 미국, 유럽연합(EU) 등 선진국들이 제조 기술 분야에서 추월을 당하자 달라지기 시작했다.
이제 보조금은 자국 산업 보호 내지 미래 경쟁력 강화라는 관점에서 종종 첨단기술 제품 및 서비스의 연구·개발 및 생산을 지원하는 데 집행하는 쪽으로 변했다.

2021년 보고된 무역 규칙 모니터 글로벌무역경보(Global Trade Alert)에 따르면 현대 산업 정책의 대부분은 주로 민간 기술과 상업적 산업에 정부 지원이 광범위하게 개입되고 국가 안보 관점에서 접근된다는 점이다.

그리고 수십 년 동안 자유 무역을 위해 국가 보조금을 제한하는 것에 대한 국제적 합의도 경쟁 심화로 크게 흔들리고 있다.

보고서에 따르면 2008년 이후 산업 보조금이 상당히 확대되었으며, 이는 현재 중국과 미국 간의 광범위한 경쟁과 깊숙이 얽혀 있는 불길한 글로벌 현상의 하나로 부상하고 있다.

보조금 증가 추세에 대한 저항은 거의 없었다. 보조금 지급에서 가장 앞선 중국의 유일한 관심사는 지출의 효율성이었다. 미국도 마찬가지가 되었다. 선거에 유리한 구도, 이익집단의 찬성 속에서 심각한 반대 없이 자유 무역 기수인 미국에서도 천문학적 보조금을 지원했다. EU27도 보조금 증액을 확대 지원하고 있다.


2008년 글로벌 금융위기에 따른 경기침체 이후 전략 산업에 대한 국가적 지원이 증가하는 것이 하나의 추세가 되었다.

세계 경제에서 가장 중요한 4대 조직인 세계무역기구(WTO), 국제통화기금(IMF), 세계은행, 경제협력개발기구(OECD)는 이 문제의 심각성을 인식하기 시작했다. 산업 보조금에 대한 대규모 전 세계 조사들이 진행되었다. 2021년 10월에 민간 그룹인 GTA(Global Trade Alert)에서 문제를 담은 보고서를 발행했다. 최근에 미국 전략국제문제연구소(CSIS)가 미국 국무부의 후원으로 중국 산업 보조금을 추정하고 비교한 보고서를 작성했다.

최근 몇 년 사이 IMF, OECD 및 WTO가 수행한 연구 결과는 2008년 이후 산업 보조금이 상당히 확대되었으며, 이는 중국과 미국 간의 더 광범위한 경쟁과 깊이 얽혀 있음을 보여주고 있다.

중국은 1970년대부터 경제 개발을 위해 주요 산업과 기술에 정책 보조금을 지급해 왔다.

1978년 사회주의 시장 경제 체제로 전환했다. 주요 산업과 기술에 보조금 지급을 시작했다. 보조금을 통해 경제 성장과 기술 개발을 촉진해 일자리 창출에 매진했다.

1980년대에 중국 정부는 자동차 산업, 1990년대에 전자 산업, 2000년대에 IT 산업에 정책 보조금을 지급했다.

이로 인해 중국은 자동차, 전자, IT 산업에서 빠르게 성장했고, 중국은 세계 최대의 제조 국가, 세계의 공장이 될 수 있었고 미국을 위협하게 되었다.

미국 정부는 중국의 정책 보조금 정책을 수용해 주요 산업과 기술 분야에 보조금을 지급했다. 기업과 유권자들의 반발을 수용한 것이다.

2009년에 자동차 산업에 보조금을 지급해 미국 자동차 산업은 파산을 면할 수 있었다. 2012년에 태양광 산업, 2017년에 반도체 산업에 보조금을 지급했다.

EU27도 마찬가지였다. 신재생에너지·에너지 효율·지속가능한 교통 순환경제 등 녹색기술 분야, AI·빅데이터·사물인터넷·사이버 보안 등 디지털 기술 분야, 암 치료·희귀병 치료·예방 의학 등 의료기술 분야, 스마트 공장·로보틱스·3D 프린팅 등 제조 기술 분야에 보조금을 지원했다.

보조금은 경제 발전, 기술 개발, 일자리 창출에 기여한 측면이 있었다.


보조금은 무역 갈등의 원인이 되기도 했다. 미국 정부는 중국 정부가 정책 보조금을 통해 중국 기업을 불공정하게 지원하고 있다고 주장했다.

이에 따라 미국 정부는 중국에 대해 관세를 부과했다. 중국은 미국 정부의 관세 부과에 반발해 미국에 대해 관세를 부과했다. 관세 갈등은 2019년 말까지 지속되었다.

또한 미국과 중국, EU27은 정부가 앞서서 정책 보조금을 지원했는데, 이 규모가 천문학적이었다.

WTO는 경제 강국들이 주도하는 보조금 지원이 불공정 무역을 초래한다는 개도국의 목소리에 주목하고 전 세계적으로 산업 보조금 목록을 작성하기 시작했다. 아직 잠정적이고 불완전하지만, 수집된 정보는 보조금이 국가 간 경쟁의 중요한 도구로서 산업 정책의 주요 수단이 되고 있음을 보여준다.

예를 들면, GTA 보고서에 따르면 2008년 이후 중국, 미국, EU27은 주요 산업을 위해 1만8000가지 이상의 보조금 프로그램을 시행했다. 이들 3개 국가에서 2008년 이후 전 세계 보조금의 절반 이상을 지급했다.

코로나 이전인 2019년까지 3대 주요 경제국의 총 연간 보조금은 3610억 달러 이상에 달했다. 일부 추산에 따르면 현재 지급되는 총 보조금은 훨씬 더 많다.

이미 거대하지만, 3대 경제 대국이 그들의 산업에 지급하는 정부 보조금이 증가하고 있다는 데는 의심의 여지가 없다.

공정한 무역에 시비를 촉발하는 ‘왜곡된 보조금’의 ‘빈도와 규모’가 증가해 자유 무역 및 투자 흐름을 변화시키고 관세 인하의 근거를 약화시키고 있다.

이제 IMF, 세계은행, WTO, OECD는 보조금이 공정하고 개방적인 글로벌 무역을 방해하고 불평등한 경쟁을 유발하고 있다고 경고한다.

전 세계 생산의 절반 이상을 차지하는 3대 경제 대국이 전 세계 다른 경제보다 보조금을 더 많이 지급하는 흐름은 약소국 입장에서는 결코 달갑지 않은 불공정이 된다.

세금 감면 및 예산을 통한 특정 산업 지원은 특히 덜 발전된 경제가 경쟁에 불리하도록 상황을 조장한다. 더 작고 가난한 개도국에 대한 국제 경쟁을 왜곡하게 된다.

무역에 대한 보조금의 영향은 WTO가 감독하는 합의된 규율의 주제이지만 새로운 보조금은 그렇지 않은 경우가 많다. 제한의 경우가 명확하지 않다. WTO가 산업 변화, 경제 대국의 변화를 후행적으로 따라가고 있으며, 갈등 중재에 결정적인 역할도 없고, 목소리만 낼 뿐 지켜보는 데 그치고 있다.

또한, 막대한 보조금의 효과에도 의문이 제기된다. 예를 들면, 중국은 천문학적인 반도체 투자에도 불구하고 아직 설계에서 장비, 제조에 이르기까지 미국, 대만과 한국, 일본과 네덜란드를 따라가지 못했다. 반면, 태양광 패널 제조 산업은 중국 정부가 개입하지 않았어도 세계 최고의 경쟁력을 갖고 있다.

이제 보조금을 받게 된 미국 반도체 산업도 첨단 칩 제조를 자국에 유치하거나 육성하는 데 목적을 두고 있는데 과연 기업 간 자율이 아닌 정부의 과도한 개입이 향후 어떤 결과를 초래할지는 더 두고 봐야 한다.

보조금은 여러 장점에도 불구하고 많은 문제점을 초래할 수 있다.

우선 자원 배분의 비효율성이다. 정부의 재정 지출로 발생하지만 지급하는 과정에서 특정 산업이나 기업에 차등 지급되면서 시장의 왜곡이 발생할 수 있다. 지급받지 못하는 산업이나 기업들은 재정 배분에서 소외된다.

또한, 보조금을 받기 위해 기업들이 정부 정책에 부합하는 활동만 하게 되고, 이는 도덕적 해이를 유발할 수 있다. 보조금이 지급된 기업은 산업에서 경쟁력을 강화하는 것이 아니라 보조금에만 의존할 수 있다.

무역 분쟁도 야기된다. 국가가 특정 산업이나 기업에 보조금을 지급하면, 다른 국가는 보조금을 지급한 국가의 제품과 서비스에 대해 반덤핑 관세를 부과할 수 있다. 이런 분쟁은 우방국 사이에서도 일어나고 있다.

보조금은 결국 정부의 재정 지출이므로 세금으로 충당해야 하지만 지급한 만큼 세금 납부로 이어지지 않을 수 있다. 이는 혜택을 본 산업과 그러지 못한 대다수 기업과 국민에게 불공정한 행위이다.


최근 미국의 국가 부채 협상이 전 세계 경제에 큰 도전을 요구한 바 있다. 과도한 부채가 보조금 때문만은 아니지만, 시장 질서를 왜곡하고 국민들의 세 부담을 과중하게 할 수 있다. 국가 간의 경쟁과 불신도 조장할 수 있다.

미·중 기술 경쟁 강화와 자유 진영과 권위주의 진영 사이의 갈등이 더 증폭되고 있어 당분간 과학기술을 통한 패권 유지나 도전이라는 선명한 긴장은 누그러들지 않을 것이다.

그러나 문제가 심각해지고 있는 만큼 보조금 지급에 대한 국제적 규정을 마련하고, 보조금 지급에 대한 국제적 협상을 통해 보조금 지급을 제한하는 시스템을 마련해야 한다. WTO 등 국제기구가 보조금 지급에 대한 분쟁을 해결해야 한다.

상호 불신과 경쟁 때문에 특정 산업에서 우위를 확보하려고 비교 우위를 폐기하고 자유 무역 대신 보호 무역으로 과열 경쟁을 일삼는 것은 기후변화 대응이나 질병 대처 등 더 많은 예산 투입이 필요한 사업 발전을 늦출 수도 있다.

보조금은 경제 정책을 수행하는 데 중요한 도구이긴 하지만, 그 부작용이 점차 세계 질서를 더 악화시키고 있는 측면이 있다.


박정한 글로벌이코노믹 기자 park@g-enews.com